A NATUREZA JURÍDICA DO VALOR PECUNIÁRIO PAGO PELO “ESTACIONAMENTO REGULAMENTADO” (publicado em 2003)

A NATUREZA JURÍDICA DO VALOR PECUNIÁRIO PAGO PELO “ESTACIONAMENTO REGULAMENTADO”

João Conrado Blum Júnior

Em 2003, quando publicado o texto, o autor era acadêmico do 4o ano do Curso de Direito da Universidade Estadual de Ponta Grossa – PR e

estagiário do Ministério Público do Estado do Paraná

 

1. Introdução. 2. Definição de tributo e de cada uma de suas espécies. 3. Definição de preço público. 4. Definição de bem de uso comum do povo. 5. Delimitação da natureza jurídica do valor pecuniário pago pelo “estacionamento regulamentado”. 6. Conclusões.

1.      INTRODUÇÃO

A partir da análise de casos concretos relacionados ao “estacionamento regulamentado”1, verificou-se uma lacuna latente na doutrina jurídica nacional no que tange à uma delimitação da natureza jurídica do valor pecuniário pago pela utilização daquele, já que isso, dependendo da conclusão a que se chegue, pode dar ensejo a conseqüências diversas, inclusive até mesmo uma eventual inconstitucionalidade daquela prática.

Por isso, faz-se necessária, preliminarmente, a definição de todas as espécies de tributo, de acordo com a legislação hodierna, bem como do preço público. Ainda, importante se faz a caracterização do que se tem entendido como bem de uso comum do povo e, se há possibilidade de qualquer espécie de oneração pecuniária sobre quem efetivamente utiliza um desses tipos de bens, que, no presente estudo, são as partes laterais das ruas para estacionamento de automóveis.

Aferir-se-á então, à guisa de conclusão, se a cobrança pecuniária exigida pelo estacionamento de automóveis em vias públicas municipais2 amolda-se a alguma das formas tributárias, ao preço público ou trata-se de uma exação sui generis.

2.      DEFINIÇÃO DE TRIBUTO E DE CADA UMA DE SUAS ESPÉCIES

O Código Tributário Nacional3 (CTN) define, não obstante as severas críticas doutrinárias que consideram uma heresia o legislador procurar definir institutos jurídicos, em seu artigo 3o, o que se entende por tributo, dispondo: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”

O autor Luciano Amaro propõe definição interessante de tributo, asseverando: “Tributo é a prestação pecuniária não sancionatória de ato ilícito, instituída em lei e devida ao Estado ou a entidades não estatais de fins de interesse público.” (AMARO, 1999, p. 25)

Nota-se, pelas definições expostas, que o tributo não depende da vontade do contribuinte, constituindo-se como uma imposição necessária do Estado, para que este possa autogerir-se e, logicamente, realizar as finalidades de interesse público que justificam a sua existência. Nesse sentido, Zelmo Denari bem assinala: “O nomen ‘tributo’ designa, genericamente, as imposições legais instituídas, pelo Estado, para obtenção de recursos financeiros.” (DENARI, 1998, p. 19)

Os tributos são divididos em três espécies, já que o CTN vigente adotou o que a doutrina chama de “variante tricotômica” das espécies tributárias, dispondo, in verbis, o seguinte: “Art. 5o Os tributos são impostos, taxas e contribuições de melhoria. [sem grifo no original]”

Pela ordem do Código, tratar-se-á, primeiramente, dos impostos4, que aquele define da seguinte forma: “Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.”

Pode-se dizer que o imposto é um tributo não vinculado, em virtude de não haver necessidade de uma atuação estatal específica em face do contribuinte para que seja considerado devido. Então, o fato gerador5 desse tipo de tributo é desvinculado de qualquer atuação do Estado relativa ao contribuinte.

Ainda para firmar a idéia que norteia os fatos geradores dos impostos, cabe uma passagem esclarecedora da doutrina: “O legislador deve escolher determinadas situações materiais (por exemplo, aquisição de renda) evidenciadoras de capacidade contributiva, tipificando-as como fatos geradores da obrigação tributária.” (AMARO, 1999, p. 30)

As taxas6 estão colocadas no artigo 77 do CTN, que dispõe:

As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

De acordo com a brilhante lição de Luciano Amaro, pode-se notar que “o fato gerador da taxa não é um fato do contribuinte, mas um fato do Estado.” (Op. cit., p. 31) Então, a taxa é cobrada de uma determinada pessoa em razão de uma atividade que o Poder Público “lato sensu” exerce diretamente àquela. Trata-se, por conseguinte, do que se tem convencionado chamar de tributo vinculado.

Será considerado contribuinte do tributo da espécie taxa todo aquele que desperta a atuação estatal em um caso dependente do poder de polícia ou, em outro caso, em que é prestada ou colocada à disposição de um indivíduo uma atuação estatal consistente em um serviço público divisível.

A última espécie tributária7, segundo o direito pátrio, é denominada de contribuição de melhoria8, estando inserida no artigo 81 do CTN, que estabelece, in verbis:

A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Essa espécie tributária sempre se refere à valorização obtida pelos particulares aos seus imóveis que se encontram, de alguma maneira, ligados a uma obra pública realizada pelo Estado, tornando aqueles os contribuintes deste tributo. Então, a contribuição de melhoria somente é legítima quando há a efetiva valorização de imóvel em decorrência de obra pública efetuada, o que demonstra o caráter vinculado desse tributo a uma concreta atuação estatal.

3.      DEFINIÇÃO DE PREÇO PÚBLICO

A doutrina tributária propõe inúmeras e diversificadas características que se enquadrariam ao denominado preço público, no entanto, algumas daquelas chegam até a ser conflitantes. Por isso, com a devida venia, procurou-se, neste estudo, encontrar os pontos principais, que se mostraram convergentes, para que se possa chegar a uma definição de preço público pautada nos preceitos jurídico-administrativos atuais.

Alguns autores colocam o preço público como sinônimo de tarifa e, outros procuram distinguir a aplicação das terminologias para situações em que há a atuação direta do Estado ou em que há a delegação das atividades pelo Poder Público a permissionárias ou concessionárias de serviços públicos, respectivamente. Contudo, parece não haver relevância na distinção, por isso seguir-se-á aqueles que utilizam as expressões como tendo o mesmo sentido, independentemente da atuação direta ou não do Estado.

Os preços públicos decorrem verdadeiramente de obrigação contratual, ou seja, a sua exigência somente será possível após a concordância do usuário e a efetiva utilização do serviço ou do bem públicos. Não sendo possível, portanto, a cobrança do preço público pela mera colocação em disposição do serviço ou do bem, é vedada, em outras palavras, a cobrança pela simples potencialidade da fruição.

Há maior flexibilidade na estipulação do valor do preço público do que com relação à taxa, que é espécie tributária9, já que aquele não está sujeito ao controle do Poder Legislativo, sendo esta a conseqüência lógica de não decorrer de lei. Porém, é evidente que não se pode pretender cobrar um preço público que ultrapasse o limite do razoável para remunerar aquele que presta um serviço público ou gerencia a utilização de um bem público. Dessa forma, o mestre Geraldo Ataliba afirma que o preço público não passa de uma forma de “contrapartida de utilidade ou bem fornecido pelo poder público.” (ATALIBA, 1969, p. 54)

Entende-se que os preços públicos são utilizáveis tanto para se remunerarem serviços de utilidade pública (pró-cidadão)10, como os serviços impróprios do Estado11, segundo a melhor doutrina administrativa brasileira. Considera-se também que o gerenciamento da utilização de bens públicos é remunerável com preço público, estando presentes, mutatis mutandis, os mesmos requisitos dos serviços públicos citados acima. Nessa esteira, por consectário, pode-se afirmar que somente as atividades estatais passíveis de delegação a particulares, tidas como não-essenciais, enquadram-se com a contraprestação denominada de preço público (tarifa).

4.      DEFINIÇÃO DE BEM DE USO COMUM DO POVO

É relevante a análise sobre o que se entende por bens de uso comum do povo, em virtude de que o presente estudo tem por cerne a utilização de um daqueles, que é a rua da cidade.

A lição de Hely Lopes Meirelles ajuda a esclarecer o conceito de bem de uso comum do povo, sendo o que se segue, in verbis: “Uso comum do povo é todo aquele que se reconhece à coletividade em geral sobre os bens públicos, sem discriminação de usuários ou ordem especial para sua fruição.“ (Op. cit., p. 490)

Estão compreendidos entre esses bens, como já dito, as ruas e, ainda, os logradouros públicos, os rios navegáveis, o mar e as praias naturais.

Aceita-se que haja “regulamentações gerais de ordem pública”12, como uma forma de garantia da preservação do bom uso pelo povo dos bens públicos. Isso significa que o indivíduo, mediante o aguentamento de alguns ônus devidamente regulamentados13, obtém direitos sobre a utilização de um bem público.

A autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, acrescentando elementos relevantes, faz interessante afirmação sobre o que se está discutindo: “O uso é exercido em comum (sem exclusividade), mas remunerado [sem grifo no original] ou dependente de título jurídico expedido pelo Poder Público.” (Op. cit., p. 560)

Destarte, pode-se dizer que a utilização das partes laterais das ruas das cidades para estacionamento de veículos, com a prévia efetivação de contraprestação pecuniária ao Município, configura-se claramente como o uso comum de um bem público, mas, pelas suas peculiaridades, um uso comum extraordinário. Quem propõe essa insigne denominação é também a autora supracitada, que assevera: “O uso comum extraordinário está sujeito maiores restrições impostas pelo poder de polícia do Estado, ou porque limitado a determinada categoria de usuários, ou porque sujeito a remuneração [sem grifo no original], ou porque dependente de outorga administrativa.” (DI PIETRO, 2002, p. 561)

No caso do “estacionamento regulamentado” há clara limitação a uma determinada categoria de usuários, os que possuem veículo automotor, e há também uma remuneração imposta e devida ao Poder Público municipal para que o indivíduo tenha direito a deixar seu automóvel por período certo e pré-determinado por aquele.

Por derradeiro, cabe assinalar que o novo Código Civil14, que é aplicável subsidiariamente, no que não contrariar, às relações de direito público, trata da possibilidade de remuneração ao Poder Público pela utilização dos bens de uso comum do povo, dispondo: “Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído [sem grifo no original], conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.”15

5.      DELIMITAÇÃO DA NATUREZA JURÍDICA DO VALOR PECUNIÁRIO PAGO PELO “ESTACIONAMENTO REGULAMENTADO”

Pela aferição realizada nas linhas anteriores, parece correto chegar-se ao entendimento de que o valor pecuniário pago pelo estacionamento de automóveis em vias públicas municipais, o chamado “estacionamento regulamentado”, é um preço público, em razão de um uso comum extraordinário de um bem público municipal, qual seja, a rua.

Entende-se dessa forma pelo fato de, através da regulamentação do estacionamento de veículos em vias públicas municipais, conseguir-se que alguns particulares não sejam beneficiados com a utilização ilimitada do bem público (rua) em detrimento da coletividade, visto que o trânsito mais organizado pode trazer mais agilidade e menos aborrecimentos nas relações em sociedade. Nesse sentido, José Cretella Júnior bem assevera:

Se o dever do Estado é zelar por todos, o mau uso ou abuso do domínio público por parte de um vai prejudicar a utilização por parte de todos e a omissão do poder público, no tocante à tutela da dominialidade, colide com o princípio do interesse coletivo, com o direito que todos têm à utilização do domínio público. (CRETELLA JÚNIOR, 1972, p. 59)

A efetiva utilização das partes laterais das vias públicas municipais pode ser regulada pelo Município, mediante contraprestação pecuniária, visto que isso está dentro da esfera de discricionariedade dos agentes públicos municipais, não contrariando, do modo como está sendo realizada, a Magna Carta vigente.

Como a autorização para a cobrança da exação em questão decorre de Lei e a estipulação valor pecuniário a ser cobrado decorre de Decreto, o caráter contratual, característica dos preços públicos, existe, mas é claramente mitigado. Isso porque a vontade do individuo é fator determinante para que haja a concreta utilização do bem público (rua), ocorrendo, conseqüentemente, o pagamento pelo estacionamento regulamentado, no entanto, como já mencionado, é uma relação instituída por Lei e regulada por Decreto, tendo sido elaborada desta maneira em decorrência do interesse público envolvido.

Por isso, entende-se que, devido ás peculiaridades do “estacionamento regulamentado”, há, em verdade, a cobrança pelo Município de um “preço público sui generis”. Vale dizer, todos os fundamentos utilizados para se chegar a esse entendimento somente estão aptos a caracterizar a natureza jurídica da quantia cobrada pelo estacionamento de veículos em vias públicas municipais.

Então, pela que se aferiu, está demonstrada a legalidade da cobrança de valor pecuniário pré-determinado pelo estacionamento de automóveis nas partes das vias públicas municipais previamente estabelecidas para tanto, configurando-se aquele como um “preço público sui generis”.

6.      CONCLUSÕES

Ainda é preciso muito estudo acerca do denominado “estacionamento regulamentado” por parte da doutrina jurídica nacional, para que se possa chegar a maiores avanços conceituais, que atendam ao interesse público, e para que administração pública tenha maiores subsídios jurídicos no que tange a uma melhor utilização dos bens públicos de uso comum do povo.

Há a esperança de que com esta rápida análise16 da natureza jurídica do valor pecuniário pago pelo “estacionamento regulamentado”, possa ter-se ajudado à concretização de um esclarecimento que, se não ocorreu, certamente gerará novos questionamentos e uma boa motivação para que seja feito um grande debate a respeito do tema proposto.

E como já se mostrou no item anterior deste estudo, entende-se, salvo melhor juízo, que o valor pecuniário pago pelo usuário do “estacionamento regulamentado”, que é administrado pelo Município, caracteriza-se como um “preço público sui generis”.

NOTAS

[1] É a disciplina jurídica do estacionamento de veículos automotores em vias públicas municipais, instituída através de Lei e regulamentada e administrada pelo Município respectivo, com o intuito de se manter a ordem no trânsito da cidade, observando-se, evidentemente, o interesse público.

[2] Faz-se mister esclarecer que este estudo tem por base a Lei Municipal no 3.573, de 15 de agosto de 1983 e, o Decreto Municipal no 342, de 13 de agosto de 2002, ambas as normas do Município de Ponta Grossa, Estado do Paraná, referentes à autorização para exploração econômica e à regulamentação, respectivamente, do “estacionamento regulamentado”, que é denominado de “Zona Azul” nesta cidade.

[3] Base constitucional no artigo 145, inciso I, da Magna Carta vigente.

[4] Rubens Gomes de SOUSA, em parecer, trata do fato gerador dos tributos, conceituando-o da seguinte maneira: “Fato gerador é, portanto, a definição, contida na lei tributária substantiva, da incidência do tributo, isto é, da hipótese ou hipóteses em que êle se torna devido.” (Rio de janeiro, Revista Forense, ano 49, 139, jan./fev., 1952, p. 69.)

[5] Base constitucional no artigo 145, inciso II, da Magna Carta atual.

[6] Sem se olvidar que a contribuição social e o empréstimo compulsório também são considerados tributos, não tendo sido, porém, analisados neste estudo, para que não fosse estendido demasiadamente, o que levaria à perda do foco principal da análise.

[7] Base constitucional no artigo 145, inciso III, da Magna Carta em vigência.

[8] Os tributos devem necessariamente submeter-se à imperatividade dos seguintes princípios: legalidade, anterioridade, igualdade, competência, capacidade contributiva, vedação do confisco e liberdade de tráfego.

[9] Conforme MEIRELLES, Hely Lopes. – Direito Administrativo Brasileiro. 27. ed. São Paulo, Malheiros, 2002, p. 317: “(…) são os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros (concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas e sob seu controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos usuários.”

[10] Conforme MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 318: “(…) são os que não afetam substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses comuns de seus membros, e, por isso, a Administração os presta remuneradamente, por seus órgãos ou entidades descentralizadas (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações governamentais), ou delega sua prestação a concessionários, permissionários ou autorizatários. Esses serviços, normalmente, são rentáveis e podem ser realizados com ou sem privilégio (não confundir com monopólio), mas sempre sob regulamentação e controle do Poder Público competente.”

[11] MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p. 490.

[12] Em sentido lato, já que pode haver Lei ou, também, Decreto do Poder Executivo Municipal.

[13] Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Com entrada em vigor determinada para 11 de janeiro de 2003.

[14] Com dispositivo correspondente no Código Civil revogado de 1916 – artigo 68.

[15] Não obstante ter sido visualizada, como já foi citado alhures, com fulcro no sistema normativo do Município de Ponta Grossa (Paraná), poderá ser aproveitada em outras cidades, que não são poucas, adotantes da mesma forma de regulamentação do estacionamento de veículos automotores nas partes laterais das vias públicas municipais.

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(Trabalho apresentado oralmente no III Encontro de Pesquisa da UEPG realizado em Ponta Grossa – PR, nos dias 26 e 27 de maio de 2003. O resumo do referido texto foi publicado nos anais do evento através de CD-ROM. O texto integral foi publicado na Revista Tributária e de Finanças Públicas, nº 51, ano 11, julho/agosto de 2003, p. 130/137, editora RT, uma publicação oficial da Academia Brasileira de Direito Tributário.)

 

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